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保险论坛 我国长期护理保险试点情况及政策建议

  目前,我国已经进入了老龄化社会,截止到2014年,60岁以上老年人口达到2.1亿,占总人口的比例15.5%,2.1亿的人里有将近4000万人是失能、半失能的老人。据有关部门预测,到2035年老年人口将达到4亿人,失能、半失能的老人数量会进一步增多。对于如何化解老年人长期护理的负担问题,美国、德国、日本等众多发达国家和新兴工业化国家都曾经面临过同样的困境。他们都适时推出了“长期护理保险”,为解决“老年护理危机”提供了基本制度保障。我国人口老龄化带来的长期护理成本主要还是由家庭来负担的,部分省市开展了长期护理保险的试点工作,但总体情况仍受到多种因素的制约。中央在“十三五”规划纲要草案当中提出要探索建立长期护理保险制度,我们应借鉴老龄化严重的国家的先进经验,扩大长期护理保险试点范围,尽快建立适合我国国情的长期护理保险制度,达到增进老年人福祉以及促进经济和谐发展的社会目标。

  长期护理保险(Long Term Care Insurance),也称长期照料保险,是指为那些因老年、疾病或伤残导致丧失日常生活能力而需要被长期照顾的人提供护理费用或护理服务的保险。世界卫生组织(WHO)将长期护理(Long Term Care,LTC)定义为“由非正规照料者(家庭、朋友或邻居)和专业人员(卫生和社会服务)进行的照料活动体系,以保证那些不具备完全自我照料能力的人能继续得到其个人喜欢的以及较高的生活质量,获得最大可能的独立程度、自主、参与、个人满足及人格尊严”。

  因此,长期护理包括非正规与正规两类支持性体系。正规的支持体系可能包括广泛的社区服务(即公共卫生、初级保健、家庭保健、康复服务和临终关怀)、私人疗养院以及临终关怀院,也指那些暂停或逆转疾病和残疾状况的治疗。

  长期护理保险属于健康保险范畴,标的物为个体的身体健康状况。通常护理期限较长,可能为半年、一年、几年甚至十几年,护理的意义在于尽可能长的维持个体的身体机能而不是以治愈为主要目的,长期护理保险可以作为对护理费用的经济补偿。长期护理险保障主要是支付老年人的日常照顾费用,或者由于疾病或伤残引起的日常照顾费用。一般分为家庭照料和机构照料。与医疗险的区别在于,医疗险主要保障医疗治疗所需要的费用,而长期护理险主要用于保障一般生活照料所支付的费用,一般不包含医疗介入。

  从国际经验来看,上个世纪六十年代开始,像日本、韩国、荷兰、德国等一些国家,为应对人口老龄化相应地采取了一些措施,其中很重要的一条就是实行长期护理保险制度。20世纪70年代,长期护理保险开始在美国商业保险市场上出现。到了1986年,以色列政府率先推出了法定护理保险制度。随后,奥地利、德国、日本等国也相继建立了长期护理保险制度。长期护理保险制度对于解决失能、半失能老人的护理问题发挥了非常好的作用,效果非常明显。

  一些国家凭借长期护理保险几乎实现了费用转嫁和风险共担的全部职能。按照举办主体的不同,长期护理保险主要分为商业保险模式和强制性的社会保险模式。前一种是个人和家庭应承担长期照料保险的主要融资责任,政府只有当个人无力承担出资责任时,才能作为最后的责任人,由此形成了商业护理保险。商业护理保险由商业保险公司自愿开办,以美国为典型代表;后一种是政府要确保老年人享受到综合的照料服务,政府应居于主导地位,而不管老年人是否具有经济上的承受能力,由此形成了社会护理保险。社会护理保险由政府强制实施,以德国和日本为典型代表。通过实施长期护理保险,美国、日本和德国在很大程度上解决了老年人生活护理的开支,为缓解老年贫困和维护社会稳定起到了积极作用。

  我国山东青岛、吉林长春和上海也开展了长期护理保险的探索,结合自己的实际,因地制宜地采取了一些措施。从目前了解的情况看,效果还不错,有效地分担了参保人员在长期护理保险方面的一些负担,但总体情况仍受到多种因素的制约。

  2012年7月青岛市颁布了《关于建立长期医疗护理保险制度的意见(试行)》,正式建立了长期医疗护理保险制度。青岛市长期医疗护理保险制度开创了我国长期护理制度的先河。

  青岛采取了“跟随医疗保险”的原则,即将医疗保险参保人作为长期医疗护理保险制度的参保人。在制度实施初期仅将城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险的参保人纳入参保范围,2015年起将新型农村合作医疗参保人纳入参保范围。

  参保人因年老、疾病、伤残等原因导致人身某些功能全部或部分丧失,长年卧床,生活无法自理时均可申请长期医疗护理保险待遇,没有年龄等方面的限制。受益方式上仅提供服务给付,不支持现金给付。主要提供医疗长期护理,而日常生活照护尚未纳入给付范围。

  青岛市长期医疗护理保险基金的筹资机制是,坚持现收现付、以收定支、收支平衡、略有结余的原则,实行市级统筹,不设立个人账户并单独核算,做到专款专用。为防止医疗护理过度消费,控制护理成本,维持基金运作的可持续性,青岛市长期医疗护理保险制度采取了共付保险和总额预付制的成本控制机制,个人需承担4%-10%的费用,另外逐步开放医疗服务供给,鼓励社会各界参与长期医疗护理服务,通过引入市场竞争机制,提高服务质量,降低护理成本。

  北京海淀区2015年度有260万常住人口,其中60岁以上老人有45万人,占常住人口的19%。这45万老人中,大约20%失能、半失能。同时,老龄化形势严峻。据预测,到2050年,海淀区老龄人口将达到100万,占常住人口的30%,抚养比预计为1∶2.8,即一个成年子女要赡养3位老人。目前在海淀区,照料一位重度失能老人的护工护理费用至少在7000元左右。而退休老人中,70%每个月的退休金为3000元左右,一旦失能,保障很不充分。

  2015年5月,北京市在海淀区开展长期护理制度试点工作。北京海淀区试点长期护理制度的资金来源有政府统筹资金和个人缴费,同时鼓励企业参与。北京海淀区试点的长期护理制度将保障群体分为两部分:一部分是年满18岁持有海淀区户口的居民,他们可以通过商业保险公司购买相关产品,最少缴费10年,民政局给予所缴纳保费10%-30%的补贴。这些居民年满60岁,如果出现失能就可以得到相关护理机构一定价格的服务。另一部分是已经年满60岁,且已经出现失能情况的老人,他们通过缴纳一定的保费可以马上得到一定金额的服务,政府视具体情况在保费方面给予20%-60%的补贴。

  北京海淀区试点的长期护理制度在政府指导和统筹下,给予相应的政策和补贴扶持,通过引入商业保险,运用商业保险的运营管理模式,借助商业保险的市场运作优势,为北京市海淀区失能老人提供长期护理保障,借此推动建立健全政策性长期护理保险制度,促进保险公司推出相关养老护理产品。

  南通是全国闻名的长寿之乡,1983年进入老龄化社会,先于全国17年、全省4年。目前全市老年人口194万,占总人口的25.28%,老龄化程度全省最高。80周岁以上的高龄老人达32万人,占老年人口的16.63%,位居全省第一。老年人口年增长率达3%,高于全国2.85%的增长速度,每年增加近6万人。全市空巢老人已近98万人,占老年人口半数以上。70岁及以上的老年人中有90%患有慢性病,疾病、意外或衰弱导致身体或精神受损。目前全市需要护理照料的失能和半失能者约32万人,仅市区老年人口中失能人数就已达2.81万人。

  2015年10月,南通市政府出台了《关于建立基本照护保险制度的意见(试行)》,南通开展长期护理保险制度试点的资金筹集,采取政府、个人、社会共同筹集,以个人缴费与财政补助相结合为主,企业、单位、慈善机构等社会团体和个人捐助为辅,形成筹资渠道多元化的动态稳定的筹资机制。

  基金筹资标准参照城镇常住居民人均可支配收入增长情况和基金收支情况,由市政府适时调整。逐步提高个人缴费、政府补助在筹资总额中的比重。基金筹集方式,按年度筹集,参加照护保险的人员按年度一次性缴纳。其中未成年人以及城镇最低生活保障家庭、特困职工家庭、完全或大部分丧失劳动能力的重残人员由政府全额贴补。市财政每年从福利彩票公益金中安排一定数量的资金用于充实基本照护保险基金。

  照护保险基金按照以收定支、收支平衡、略有结余的原则筹集和使用,独立核算、专款专用,接受社会监督。参保对象为市区范围内的职工基本医疗保险和居民基本医疗保险的参保人员。享受条件为,因年老、疾病、伤残导致失能,经过不少于6个月的治疗,符合《日常生活活动能力评定量表》(Barthel指数评定量表)重度失能标准,生活不能自理、六合开奖结果查询!需要长期照护的参保人员。

  市人力资源社会保障部门为照护保险主管部门。对定点照护服务机构的管理实行资格准入、退出机制,同时签订服务协议。南通市政府通过购买服务方式引入第三方或探索委托第三方参与经办、政府监督的管理模式,提高基金使用效益和工作效能。

  2016年,在人社部《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》的推动下,全国已有15个地区开始开展长期护理保险制度试点工作。长期护理保险制度是实现共享发展改革成果的重大民生工程,也是健全社会保障体系的重要制度安排。

  我国建立长期护理保险制度的过程中还存在许多障碍,政府和保险界都在探索适合我国国情的养老护理保障体系。尽管现行医保政策制度支付范围的延伸拓展在当前起到了很好的作用,但随着失能患者的不断增加,供需矛盾日渐突出。现有医保基金不能额外承受大量的医疗护理及生活护理的支出需求,亟需制度创新。

  截止到2014年,60岁以上老年人口达到2.1亿,占总人口的比例15.5%,2.1亿的人里有将近4000万人是失能、半失能的老人,而且地区差异较大。据有关部门预测,到2035年老年人口将达到4亿人,失能、半失能的老人数量会进一步增多。相应地,失能老人需要卧床护理的周期不断延长,护理费用也随之增加。据有关调查,长期卧床和活动受限制的需要护理的失能人群主要集中在65岁以上的老年人,由于住院医疗等费用上涨,老年护理费用也不断上涨。而我国城镇居民人均可支配收入、人均GDP在世界上均处于较低水平,在这样的人均经济条件下个人和家庭还不具备承担风险的能力。

  目前,虽然城镇的社会基本养老保障体系正在初步形成,并已初步建立起社会统筹与个人账户相结合的基本医疗保险制度,但它们并未将长期护理费用包含在保障范围之内。而目前的商业人寿和健康保险市场上,长期护理保险发展并不理想,基本上仍属空白,不能满足不断增长的长期护理需要。因此,长期护理风险尤其是老年人的护理风险尚缺乏保险保障。

  我国商业长期护理保险始于本世纪初,由于发展时间短、基础薄弱等原因,面临较大挑战,但发展趋势良好,有较大的扩展空间。1.在保险覆盖范围和保障层次等方面仍处于初级阶段;2.虽然保险业界积极开展产品创新,但仍存在同质化程度高,保障内容简单等问题;3.政府支持发展的政策不足,缺乏关于长期护理保险的法律制度体系和税收支持政策;4.护理依赖等级和服务内容等标准体系尚未建立,体系不完善、缺乏行业统一标准等问题。长期护理保险已在部分地市进行试点,积累了一些前期经验,但对于长期护理保险制度的推广和普及还需要时间。

  据有关统计资料,完成人口年龄结构从成年型进入老年型的过程,法国用了115年,瑞士用了85年,美国用了60年,日本也用了25年,而我国只用了18年,我国人口老龄化具有明显“未富先老”的特点,老龄化速度较发达国家快得多。目前,我国基本的社会保险体系分为5个基本保险,即养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险。其中养老保险已逐步扩大到城乡适龄的居民,医疗保险更是实现了全民覆盖。这些制度安排对于保障老年人的基本生活和基本医疗都发挥了一定作用,但还是难以完全满足日益增长的老年人的长期照顾和护理需求。这种需求不是单一的,而是涵盖了养老服务和医疗照顾,是现在养老保险和医疗保险难以分别独自承担的需求。

  我们发展长期护理保险,不能完全照搬发达国家的长期护理保险模式。如完全采用美国商业长期护理保险模式,不仅要求人均收入水平高,而且要求商业健康保险市场发达,现阶段如果完全按照商业化运作方式推行无疑是不现实的。如完全采用日本、德国社会长期护理保险模式,由于中国各地区经济发展不平衡,老年人基数大,老龄化速度快,政府财政将难以为继,且该模式由于过分强调公平,容易出现道德风险,造成公共资源配置效率低下。所以,比较好的办法是在借鉴老龄化严重国家经验的基础上,建立适合我国国情的长期护理保险专项制度。

  这种顶层设计首先是在资金的积累上要建立两个账户:一个是个人健康保险公积金账户,另一个是在社会医疗保险下设长期护理保险账户。个人健康保险公积金账户资金来源,可由雇主缴费和个人缴费共同承担,其中个人占比为50%,类似于现行的个人住房公积金账户,限额内的个人健康公积金保险费支出,对于雇主可以在企业所得税前列支,对于雇员可以在个人所得税前列支。另外,如果在5个基本社会保险之外增加长期护理保险,目前的情况下,无论是对个人还是对企业,都是难以承受的,应当在不增加或者少增加各方负担的前提下,利用当前各地降低社会保险费率的机会,在社会医疗保险下设立长期护理保险账户。

  因老年、疾病或伤残导致丧失日常生活能力而需要被长期照顾的人提供护理服务,其费用相当昂贵,完全按照商业化运作方式推行是不现实的。有钱的人不会买,没钱的人买不起,但失能状况不会考虑个人的经济条件。因此,长期护理保险必须带有一定的政策性,需要作为一种普惠制度。鉴于我国目前的经济发展水平及居民收入水平,建议给予税收优惠,以解决长期护理的费用支付问题,同时也可以盘活居民手中的经济资源、释放经济活力。鼓励个人购买长期护理保险,个人为自己或家庭成员购买长期护理保险的保险费不算应税收入。政府对购买长期护理保险的企业或个人进行适当比例的补贴。鼓励基本医疗保险个人医保账户结余转保或者购买个人健康保险公积金。鼓励基本医疗保险个人医保账户结余购买商业长期护理保险。现阶段还可以探讨将40周岁以上的生育保险金账户并入长期护理保险基金的机制。家庭直系亲属之间的医保账户和个人健康保险公积金账户可以通用。

  商业性的长期护理保险具有巨大的市场空间,一些经济发展水平较高,市民保险意识较强,老龄化发展迅速,长期护理需求较大的地区,部分家庭已具备购买商业长期护理保险的能力。另一方面,长期护理需求的复杂性,决定了长期护理保险内容的多样性,而商业保险机构灵活的保单设计能够更好地满足这一要求。保险机构要以客户的需求为导向,根据不同人群的不同需求制定多样化的保险产品,在设计产品时可以针对不同人群的需求层次,丰富条款内涵,明确健康管理特点,提高保险保障的技术含量等。保险机构对外也有义务大力宣传长期护理保险,辅助政府提高国民认知度。通过政府购买,保险机构介入长期护理,可以更好地适应被保险人的多样性需求,同时能够较好地防止道德风险的发生,节省护理费用支出。鼓励保险机构与护理机构相互合作,护理机构可以充分利用保险机构科学的流程和良好的运行机制,保险机构也可以利用护理机构的技术设计完善多种类型的保险产品。

  我国护理机构的发展时间较短,长期护理机构对于专业性的疾病护理建设并不完善,较高端的护理设施大都集中在医院,普通的养老机构只能提供基本的日常护理服务。鼓励民间资金投入护理产业,壮大护理产业。鼓励以居家护理的形式为主,家庭护理既方便老人,又节约费用,可以避免入住医院和专业护理机构的高昂费用,而且缓解护理机构不足的矛盾。居家护理可以选择护理人员及护理类型的上门护理方式,提供老人的“日托”服务,在被护理人的子女的上班时间代为照顾需要护理的老人。政府可以为为家庭人员提供免费的专业培训。社区或者集中式的护理,带有医疗性质的,要鼓励把医疗和医保打通。护理费用可以通过个人健康保险公积金账户支取,也可以通过长期护理保险账户和社会医疗保险账户支取。

  目前北京、青岛、南通等地市已开展了长期护理险的试点工作,积累了一定的经验,应尽快将经验进行总结和分享,推动更多城市和地区开展长期护理保险的试点,扩大长期护理保险的普及范围。政府部门应制定相关法规,在法制框架下,通过税收优惠等政策措施,建立规则,负责监管,保证护理保险市场的正常运行。要研究长期护理保险缴费起始年龄、缴费标准,划分长期护理等级,对护理保险的范围、标准、支付办法等审核程序做出明确规定,以期规范长期护理保险市场的法制化发展。出台与保险机构和护理机构的相关法规,如保险机构的准入和退出制度,护理机构的准入制度、护理标准、护理服务质量的监管制度、护理人员的教育培训制度等等。